Estrategia de acompañamiento de la ICDE a los territorios
Resumen
Se presenta una estrategia orientada al fortalecimiento de las capacidades de las instituciones territoriales para consolidar la gestión de la información geográfica, a partir de la apropiación de las buenas prácticas, estándares, políticas y directrices definidas por la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE). El enfoque se fundamenta en el análisis de los marcos internacionales de referencia y la apropiación de los instrumentos normativos y estratégicos nacionales, como aquellos que se han definido en el Plan Estratégico de Información Geográfica Nacional (PEIGN). Se evidencia que los avances alcanzados en el nivel nacional no se traducen de manera automática en capacidades territoriales y que persisten brechas institucionales, técnicas, tecnológicas y financieras en las entidades territoriales que producen datos.
Como respuesta, se plantea una estrategia para la consolidación de instrumentos claros y prácticos que se implementan a partir de las mesas territoriales conformadas con las entidades. En ellas se definen cuatro líneas de fortalecimiento: adopción de buenas prácticas y estándares, institucionalización de políticas y directrices, gestión de la calidad del dato y desarrollo del talento humano. De forma complementaria, se propone la conformación de nodos territoriales bajo esquemas asociativos, como mecanismo para compartir capacidades y mejorar la disponibilidad y publicación de la información territorial, en articulación con las acciones que viene desarrollando el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para la consolidación de los Nodos de Administración del Territorio (Nodos AT).
El Sistema de Administración del Territorio y el catastro multipropósito se analizan como estrategias habilitantes que generan demanda de información estandarizada y oportunidades para mejorar el uso y la apropiación de la información territorial. La estrategia se acompaña de una ruta de cuatro fases con productos e indicadores verificables, y su relevancia radica en que ofrece a las entidades territoriales una hoja de ruta para gestionar la información geográfica como activo institucional.
Palabras clave: infraestructura de datos espaciales, fortalecimiento institucional, nodos territoriales, asociatividad territorial, calidad del dato, gobernanza, interoperabilidad.
Introducción
La información geográfica es un insumo indispensable para la gestión pública. Las decisiones sobre ordenamiento territorial, gestión del riesgo, protección ambiental, inversión en infraestructura y gestión predial dependen de datos que describen dónde ocurren los fenómenos y cómo se relacionan entre sí. En Colombia, una proporción significativa de esos datos se origina en el nivel territorial: alcaldías, gobernaciones, autoridades ambientales regionales, gestores catastrales y entidades sectoriales con presencia local. Estas instituciones presentan, sin embargo, capacidades muy heterogéneas, y sus prácticas de producción, documentación y publicación del dato no siempre responden a criterios comunes.
La Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE) ha consolidado un conjunto de buenas prácticas, estándares, políticas y directrices para la gestión de la información geográfica del país. La efectividad de estos lineamientos depende de que las instituciones territoriales los incorporen en su operación cotidiana, lo que exige capacidades técnicas, organizacionales y financieras que muchas entidades, en especial los municipios de categorías 4, 5 y 6, no pueden sostener de manera individual. En este escenario, la asociatividad territorial surge como una alternativa para compartir infraestructura, conocimiento y talento humano alrededor de nodos territoriales de información.
El enfoque conceptual del acompañamiento integra tres perspectivas. La primera entiende la infraestructura de datos espaciales como un ecosistema, en el que las personas, las instituciones y las políticas resultan tan determinantes como la tecnología. La segunda concibe el dato como activo institucional, con responsables, reglas de calidad y ciclos de actualización y publicación. La tercera aborda el desarrollo de capacidades en los niveles individual e institucional. Desde esta mirada, el Sistema de Administración del Territorio y el catastro multipropósito se interpretan como estrategias habilitantes que generan demanda de información estandarizada para el fortalecimiento territorial.
El objetivo general es plantear una estrategia de fortalecimiento de las capacidades de las instituciones territoriales para la consolidación de la gestión de la información geográfica, basada en la apropiación de los lineamientos de la ICDE y en la conformación de nodos territoriales como esquemas asociativos. Para ello, se describen los lineamientos de la ICDE, se identifican las brechas de capacidad territorial, se formulan las líneas de fortalecimiento, se caracteriza el modelo de nodos asociativos, se analiza el papel habilitante de las políticas territoriales en la disposición, uso y apropiación de la información territorial —iniciando con la información catastral como base fundamental y los conjuntos de datos producidos por las entidades— y se propone una ruta de implementación.
Mesas territoriales para el fortalecimiento institucional
La ICDE como marco de buenas prácticas, estándares, políticas y directrices
El concepto de infraestructura de datos espaciales (IDE) ha evolucionado desde una visión centrada en la tecnología hacia un enfoque de sistema que integra personas, políticas, estándares, redes de acceso y datos (Rajabifard et al., 2002). Una IDE constituye un arreglo institucional que permite que la información producida por múltiples entidades pueda ser descubierta, evaluada y utilizada para fines distintos a los de su origen (Hendriks et al., 2012). En el país, la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE) se ha consolidado como el marco de coordinación nacional para la gestión, estandarización y uso estratégico de la información geoespacial en Colombia.
En un país donde la información territorial es insumo para el ordenamiento, la gestión ambiental, la planificación sectorial, el catastro multipropósito y la consolidación del Sistema de Administración del Territorio (SAT), la ICDE orienta la producción, administración y publicación de datos espaciales. Su papel es fundamental para asegurar que los datos geográficos generados por entidades públicas de todos los niveles territoriales y sectores cumplan con estándares de calidad, interoperabilidad y disponibilidad, garantizando así que puedan integrarse eficazmente en los sistemas nacionales y territoriales de información.
Esta perspectiva se complementa con el enfoque de gestión de datos, que define el dato como un activo que requiere gobierno, metadatos, reglas de calidad y responsables, de manera análoga a los activos financieros o físicos (DAMA International, 2017). En el plano institucional, la Resolución 899 de 2023 definió la conformación y funcionamiento de la ICDE e incluyó como sujetos obligados a las entidades públicas de los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital. La ICDE adoptó el Marco Integrado de Información Geoespacial (IGIF) de las Naciones Unidas y lo operativizó mediante el Plan Estratégico de Información Geográfica Nacional (PEIGN) 2024-2027. Este marco permite identificar acciones concretas para fortalecer cada vía estratégica.
En su rol de infraestructura nacional, la ICDE actúa como marco orientador que define:
Los estándares técnicos de referencia para datos espaciales.
Los lineamientos de buenas prácticas para la producción y actualización de información geográfica.
Los lineamientos de calidad y metadatos que deben tenerse en cuenta durante el ciclo de vida del dato.
Los principios de interoperabilidad entre sistemas en lo relacionado específicamente con el dato geográfico, procurando el cumplimiento de estándares establecidos por entidades como el Open Geospatial Consortium (OGC).
Las políticas de disponibilidad, acceso y uso de información geográfica.
En su rol de acompañamiento institucional a las entidades territoriales mediante las mesas, la ICDE busca fortalecer la gestión de información desde los territorios. La implementación de estándares geoespaciales permite mejorar la producción, calidad, uso y apropiación de la información territorial. Asimismo, se busca fortalecer otras vías estratégicas, como la gobernanza, la innovación y el uso de modelos de datos comunes, para garantizar que la información producida por entidades nacionales y territoriales pueda integrarse desde los territorios.
Fortalecimiento de las capacidades territoriales para la gestión de información geoespacial
El desarrollo de capacidades está orientado a fortalecer tanto a las personas como a las organizaciones. El PEIGN recoge este enfoque en su vía de capacidades y educación, al reconocer que la sostenibilidad de un ecosistema geoespacial depende del talento humano y de las instituciones que lo soportan, tal como lo describe el IGIF en su vía estratégica.
El diagnóstico territorial permite identificar la diversidad de niveles de madurez institucional en la adopción de estándares y buenas prácticas para la gestión de información geográfica. Esto demuestra que no existe un mecanismo único para la consolidación institucional, sino que es necesario establecer esquemas diferenciales de acuerdo con el nivel de madurez de cada entidad.
La brecha institucional se expresa en la ausencia de custodios formalmente designados para los conjuntos de datos y en la alta rotación del personal técnico. La brecha técnica se manifiesta en la heterogeneidad de formatos y sistemas de referencia, la escasa documentación mediante metadatos y la ausencia de evaluaciones de calidad. La brecha tecnológica corresponde a la limitada infraestructura para publicar servicios geográficos interoperables. La brecha normativa se relaciona con la falta de políticas institucionales que adopten los lineamientos de la ICDE.
Se propone implementar programas de formación, asistencia técnica y acompañamiento dirigidos a municipios, departamentos y entidades territoriales, con el objetivo de promover la adopción de mecanismos que permitan garantizar la calidad, actualización y publicación de datos territoriales bajo estándares adoptados por la ICDE. Esto incluye desarrollar capacidades territoriales en gestión de datos, metadatos, interoperabilidad y uso de herramientas.
La estrategia organiza el fortalecimiento en cuatro líneas alineadas con las vías del IGIF y con el PEIGN, que operan sobre un esquema de gobernanza multinivel y sobre el ciclo de gestión de la información geográfica (Figura 1).
Figura 1. Modelo de fortalecimiento de capacidades territoriales a partir de los lineamientos de la ICDE.
Nota. Elaboración propia con base en UN-GGIM (2018) e ICDE (2024).
Línea 1. Apropiación de buenas prácticas y estándares
La adopción de estándares debe ser progresiva y diferenciada según las capacidades de cada entidad. Se propone un núcleo mínimo común compuesto por el sistema de referencia oficial MAGNA-SIRGAS, el perfil de metadatos basado en la norma ISO 19115-1, la evaluación de calidad según la norma ISO 19157 y la publicación mediante servicios web del Open Geospatial Consortium (OGC). Sobre este núcleo, las entidades con competencias catastrales o de ordenamiento incorporan modelos específicos, como LADM-COL.
Línea 2. Institucionalización de políticas y directrices
Los lineamientos técnicos requieren respaldo institucional para ser sostenibles. Cada entidad territorial debería adoptar una política de información geográfica alineada con la ICDE y con el Plan Nacional de Infraestructura de Datos del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), designar un enlace de información geográfica y un custodio para cada conjunto de datos fundamental, e incorporar estas responsabilidades en sus instrumentos de planeación. La formalización mediante actos administrativos reduce la dependencia de personas individuales y permite que los compromisos trasciendan los cambios de administración.
Línea 3. Gestión de la calidad en la producción y publicación del dato
La calidad debe gestionarse a lo largo del ciclo de vida del dato y no como una verificación final. Los elementos de la norma ISO 19157 —compleción, consistencia lógica, exactitud posicional, exactitud temporal y exactitud temática— ofrecen criterios objetivos para evaluar la información. Los resultados de la evaluación deben consignarse en los metadatos, y la publicación debería condicionarse a la superación de un conjunto mínimo de reglas de validación.
Línea 4. Desarrollo y consolidación del talento humano y gestión del conocimiento
La formación debe diferenciar perfiles: los directivos requieren comprender el valor estratégico del dato; los equipos técnicos, dominar estándares, herramientas de validación y publicación de servicios; y los analistas, integrar la información en la planeación. La combinación de formación virtual, asistencia técnica en sitio, comunidades de práctica y alianzas con universidades regionales contribuye a retener capacidades en el territorio y a reducir la dependencia de contratistas externos (UNDP, 2009).
Nodos territoriales como esquemas asociativos
Muchas instituciones territoriales no cuentan con la escala suficiente para sostener de forma individual equipos especializados, infraestructura tecnológica y procesos de calidad. La asociatividad permite superar esta limitación. La Ley 1454 de 2011 reconoce como esquemas asociativos territoriales a las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación y las asociaciones de municipios. Estos esquemas ofrecen una base jurídica y organizacional para conformar nodos territoriales de información geográfica, coherente con el nivel subnacional de la jerarquía de las IDE.
Un nodo territorial asociativo cumple funciones que ninguna entidad podría asumir de manera aislada con la misma eficiencia: operar infraestructura compartida de almacenamiento y publicación, mantener un catálogo con metadatos, validar la calidad antes de publicar, prestar asistencia técnica a los asociados y coordinar acuerdos de intercambio de información. Su gobernanza puede formalizarse mediante convenios que definan una entidad ancla con capacidad técnica, un comité técnico con participación de los asociados, reglas de aporte financiero y la articulación con las mesas técnicas de la ICDE.
Impulsar políticas de datos abiertos para la transparencia territorial
Se busca promover en las entidades territoriales una estrategia de datos abiertos geoespaciales orientados al territorio, asegurando el acceso público a información crítica como límites administrativos, catastros actualizados, áreas protegidas, riesgos, usos del suelo, planes territoriales y demás determinantes del ordenamiento. Esto fortalece la participación ciudadana, la transparencia y la vigilancia social de las decisiones territoriales.
En general, la articulación entre la ICDE y las entidades territoriales debe ser un proceso continuo que contribuya a mejorar las capacidades de gestión, uso y apropiación de la información geográfica territorial. Esto se reflejará en mejores servicios al ciudadano y en la disponibilidad de información pública que cumpla con estándares de calidad.
La información geoespacial como activo institucional
Gestionar la información como activo significa asignarle un propósito público, un responsable y recursos para conservar su utilidad a lo largo del tiempo. La cadena de valor del dato debe definir claramente las reglas de actualización, la documentación de origen y los mecanismos de recuperación como parte de su producción. También debe establecer los mecanismos de publicación y disponibilidad. Para generar valor, es necesario fomentar su uso y aprovechamiento en procesos de analítica e innovación que permitan enriquecer la toma de decisiones basada en información.
Su valor institucional se concreta cuando la información respalda un proceso identificable, puede reutilizarse bajo condiciones conocidas y sirve como fuente para procesos interinstitucionales, con posibilidad de acceso y uso por parte de otras entidades. Por ello, se propone que el inventario de información registre, además de archivos y sistemas, los servicios de datos que se consumen y se disponen, sus usuarios y las consecuencias de su indisponibilidad.
Conclusiones
La implementación del fortalecimiento territorial en la gestión de información geográfica mediante el acompañamiento de la ICDE requiere convertir la articulación institucional en responsabilidades y procesos verificables. La estrategia propuesta vincula el reconocimiento del dato como activo con estándares aplicados, controles de calidad y publicación sostenida.
El acompañamiento diferenciado y la evaluación del uso permiten ajustar el avance a las capacidades de cada entidad. Su utilidad consiste en orientar inversiones y acuerdos hacia información que pueda sostener decisiones territoriales. La consolidación de la gestión de la información geográfica en Colombia depende del fortalecimiento de las capacidades de las instituciones territoriales, donde se origina una parte importante de los datos. Las buenas prácticas, estándares, políticas y directrices de la ICDE constituyen la base técnica e institucional de ese proceso, siempre que se adopten de manera progresiva y se acompañen de formación y responsabilidades formalizadas.
La continuidad presupuestal, la conservación del conocimiento y la rendición de cuentas sobre los datos son condiciones para mantener ese aporte. Los esquemas asociativos permiten a las entidades con menores recursos compartir infraestructura, conocimiento y procesos de calidad, lo que mejora la disponibilidad y publicación de la información territorial.
La estrategia ofrece a las instituciones territoriales y a las instancias de la ICDE una hoja de ruta concreta, con fases, productos e indicadores, para gestionar la información geográfica como activo institucional.
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